【关键词】

行政公益诉讼 资源保护 非法采矿 违法行为事数形态 规范竞合

【要旨】

围绕长江流域生态环境保护，查察机关可以通过提出查察建议督促行政机关全方位保护矿产、林地、耕地等各类自然资源，对行政机关仍不依法履行职责的，可以通过提起行政公益诉讼推动行政机关依法全面履职。

【基本案情】

2016年，张某某在未取得采矿许可证的情形下，在武汉东湖新技术开发区花山街某村一废弃采石场基础上成立石料厂，从事石料加工及销售，非法开挖石料厂东北角山体，造成山体破坏、林地毁损，其中部分林地属于省级公益林。2019年，其在石料厂南侧占用耕地开挖3处池塘，用于沉淀碎石清洗后产生的废水，对耕地的种植条件造成破坏。该石料厂距长江仅5公里。

【调查和督促履职】

湖北省武汉东湖新技术开发区人民查察院（以下简称东湖高新区查察院）在办案中发现张某某石料厂存在非法采矿、破坏林地和耕地的问题，遂于2021年4月7日，对武汉东湖新技术开发区自然资源和规划局（以下简称区自然资源局）立案调查。

经调查核实，张某某石料厂破坏林地部分区域属于省级公益林，耕地部分属于基本农田。根据《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国森林法》以及《基本农田保护条例》的规定，结合《武汉东湖新技术开发区自然资源和规划局主要职责和员额职数规定》，区自然资源局依法负有辖区矿产、林地和耕地资源的监督保护职责。2021年4月22日，东湖高新区查察院向区自然资源局发出查察建议，督促其依法对张某某石料厂非法采石破坏山体、林地和耕地的问题履行法定职责。

经持续跟进监督，区自然资源局于2021年8月5日书面回复称，在耕地方面，该局于2021年5月6日下达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，占用耕地开挖的沉淀池已停止运行并全部回填；在林地方面，该局已于2019年9月27日下达行政处罚决定书，要求限期恢复毁林场地原状并罚款49530元整，罚款已缴纳。

东湖高新区查察院跟进调查发现，该局对张某某石料厂破坏矿产资源问题未开展监督执法工作，对破坏林地问题未督促当事人恢复林地原状，对破坏耕地问题未依法进行处罚。

【诉讼过程】

2021年8月25日，东湖高新区查察院向武汉东湖新技术开发区人民法院（以下简称东湖高新区法院）提起行政公益诉讼，请求判令区自然资源局对张某某石料厂破坏自然资源的行为依法全面履行职责。2021年11月16日，东湖高新区法院对本案公开开庭审理。

庭审中，区自然资源局辩称其对张某某石料厂破坏自然资源的行为已全面履职。关于林地问题，已作出行政处罚并责令改正，当事人已经补种树木；关于耕地问题，已责令当事人停止并改正违法行为，恢复耕地原状，且根据《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》的规定，毁耕的处罚属于“可以”并处罚款；关于非法采矿问题，因与毁林行为存在竞合，根据“一事不再罚”原则不应给予两次以上处罚，且其已经在进行非法采矿调查取证工作。

东湖高新区查察院认为，区自然资源局虽履行了部分职责，但仍存在怠于履职情形：一是对非法采矿行为未履职。本案中，非法采矿和毁林行为虽然存在行为结果上的牵连关系，但同时违反了《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国森林法》的规定，侵占了两个不同的法益，且行政处罚的种类也并不相同，因此不适用“一事不再罚”，应当继续追究非法采矿的法律责任。二是对毁林和毁耕的行为未完全履职。该局虽然对毁林行为作出了行政处罚，但未对“限期恢复毁林场地原状”的处罚事项监督履行到位；对毁耕行为未根据《基本农田保护条例》第三十三条规定并处罚款，属于法律适用错误，《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》系地方政府部门的规范性文件，不能排除《基本农田保护条例》的适用。

2022年4月30日，武汉东湖高新区法院作出一审判决，支持东湖高新区查察院的全部诉讼请求，区自然资源局未提出上诉。截至目前，区自然资源局对本案非法采矿问题已完成非法开采建筑用砂岩矿的调查，下一步根据矿产资源价值认定追究当事人法律责任；对林地恢复的问题已督促当事人完成林木补植，并邀请专业技术单位现场验收；对耕地破坏问题已作出罚款12万元的行政处罚，罚款已执行完毕。

【典型意义】

长江流域森林、地皮、矿产等自然资源，对于长江经济带可持续发展起偏重要的支撑和保障作用。对于长江流域范围内同时陵犯多种自然资源的行为，行政机关经查察建议督促后，仍以“一事不再罚”等理由怠于履职的，查察机关应当依法提起诉讼，促进行政机关厘清行政违法行为的事数形态，推动行政机关规范执法，助力全方位维护长江流域生态环境，守护人民群众优美生活环境。

来源：最高人民查察院