城市多中心化趋势下武汉新城区发展战略初探——以新洲区为例
摘要：本文在分析新城区（相对于老城区）一般特点的基础上，以新洲区为例，对十四五期间武汉市推进新城区发展应采取的发展模式和必要的政策举措提出了若干思考。<hr>武汉市十四规划提出：锚定国家中心城市、长江经济带核心城市和国际化大都市总体定位，打造全国经济中心、国家科技创新中心、国家商贸物流中心、国际交往中心和区域金融中心，建设现代化大武汉的奋斗目标；同时还提出了推动城市多中心、网络化、组团式发展，加快构建“主城做优、四副做强、城乡一体、融合发展”的空间发展规划。
建设一流新城区，打造气力新副城，是武汉市为贯彻新发展理念、构建新发展格局、抢占新发展高地必须做出的重大战略选择。
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一、新城区“新”在哪里
近年来，我国许多大中型城市纷纷选择以开发建设新城区来应对经济膨胀、人口增长等新的发展题目，如天津滨海新区、上海浦东新区等。作为城市发展的一个新阶段和新方向，新城区建设与中心城区建设相比，有着许多不同的特点。正确把握住这些特点，无疑是找准新城区发展之路的必要认知前提。
一是新区位。新城区一般是城市原来的远郊区，大概是大城市代管县撤县设区后形成的区域。这类“新”区域通常是传统老城区联系外部的交通线或出入口，且普遍处于城乡结合部，与主城区距离较远。
例如武汉市的新洲区，原为新洲县，并入武汉市以后撤县设区；从前与黄陂区等都被称为远城区，是武汉东大门、东部出海口。随着交通的不断发展，距离远近在时间维度上的差距逐渐缩小，交通格局反而显得愈发重要。拥有交通枢纽比如机场、高铁站等重要交通基础设施的地方，逐渐成为城市的发展核心。
武汉当下提出要发展“新沿海”，就是要在区位上抢占新上风，释放新动能；而新城区，如拥有港口设施的新洲区以及拥有机场的黄陂区等，就应该积极寻求融入新格局，体现新价值。
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二是新空间。随着城市化、城镇化的快速推进，人口迅速向城市集聚，大部分城市尤其是建成较早的中心老城区，大多存在住宅拥挤、交通堵塞、基础设施滞后等题目。与此同时，人口集聚带来的各方面的需求扩张，迫使已有城市资产的折旧时间大大缩短，而旧城改造的本钱反而急剧增加。
实践证明，老城区改造已严重受限于固有的空间制约和高昂的本钱制约。反观新城区，它们往往拥有丰富的土地资源和生态资源，同时具有非常明显的开发本钱上风，从而发展空间和发展潜能远大于中心城区。
相关理论研究也普遍认为，未来城市发展最有潜力的地方一定在新城区。例如，在新基建等诸多新领域，新城区可以直接建设，直接运用，而中心城区改造起来异常困难；在财产方面，新城区可以直接借鉴最优模式和最先进经验建设高新技术财产，而中心城区因为受制于旧财产转型升级困难，往往更容易错失新机遇。
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三是新功能。中心老城区和新城区的错位发展已成为当下超大城市治理的的当务之急。北京、上海等大城市纷纷通过发展新城镇来拓展原有的城市空间，向外转移财产和人口，纾解城市压力。
武汉作为中部超大城市，当下似乎也面临着相同的选择，中心城区面积仅占全部面积的五分之一，在高速发展下，向外扩张已是必然。
一方面中心老城区通过存量的调整、城市更新与转型，来改善城市面貌，提升城市功能，改善提升传统财产，实现可持续发展。
另一方面，新城区主要是通过增量建设、发展与提高，补充老城区缺乏的城市功能、改善城市的整体环境，并承接财产转移，刺激城市经济进一步发展。
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四是新发展。新城区发展有利于城市发展的直接经济效益。新城区开发建设方式以新建为主，属于“增量扩张”的发展，已经成为带动区域经济增长、促进城市功能增强和提升的新增长极。国内新城区建设气力凌驾远城区的比比皆是。
就武汉来看，武汉原为远城区的汉南区、东西湖区，如今都已成为武汉经济的重要支柱。现在的四个新城区中，位列全省县域经济排名前三的黄陂区地区生产总值已经凌驾千亿元，新洲区、江夏区如果不是受新冠疫情的影响，2020年的地区生产总值也应达到千亿。
尤其值得关注的是，新洲等新城区近几年的经济增速凌驾大部分中心城区，且发展后劲十足，短期内将形成与中心城区并驾齐驱的局面，以十年长远看完成经济总量超越大部分中心城区也有可能。
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五是新治理。新时代对社会治理提出了更高的要求。中心城区的社会治理主体在社区，重点在服务，并且有一套相对成熟的治理模式。而新城区在社会治理上还处于摸索探路阶段，是城乡融合发展下的社区和村并列、基础设施建设和公共服务配套不健全、治理力量不敷和群众普遍素质不高条件下的治理，因此治理模式必然会随着环境的变化而变化。
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二、新城区发展的一般模式
目前，国内各大城市都在积极调整城市发展定位，不断完善城镇发展体系和城市功能布局。因时、随机应变地发展开发新城区，显然是这种战略性调整的一个重要方面。初步形成的新城区发展路径和模式，概括起来主要包括以下三种：
一是卫星城模式。卫星城一般承担着两大主要功能：
其一是疏散中心城区过密的人口，缓解中心城区居住压力，故而其一个重要功能定位是成为解决城市人口居住题目的“卧城”；
其二是作为中心城区工业外放和新建工业的安置地，实现工业的公道布局，相应的功能定位是依托工业企业大量搬入的“工业城”。
实践表明，一定时期内卫星城能有效解决主城区存在题目，实现自身的快速增长，但另一方面由于卫星城过度依赖中心城区的辐射带动作用，自身城市功能相对较差，人口、财产、城市相互疏离，各种要素在新老城区间的流动不畅，从而地区发展往往缺乏整体性和协调性。
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二是开发区模式。新城区发展的第二种常见模式，是以经济开发区大概财产园为主体的发展模式，促进城市经济增长是其主要目的。国内许多大城市早期的发展，大多采用过这一模式。它往往以“土地财政”为制度支撑，财产优先发展，从而可以快速实现财产发展和资本积累，形成经济增长极。
然而，在新时代背景下，这种传统的土地开发模式难以为继。特别是因为忽略了城市的整体规划和建设，这种模式普遍存在着城市发展能级不高、生活配套不健全、人才引进困难、人口集聚能力不强、城市发展的人气和活力欠缺、后期发展动力不敷等一系列严重题目。
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三是多中心模式，即：将老城区转型升级与新城区发展开发结合起来，通过二者之间的协调联动变原有的单一中心发展模式为新老城区良性互动的多中心模式，不断促进城市整体空间结构优化和城市功能升级。
经验表明，这种发展模式能够很好地解决新老城区发展建设之间的矛盾。当然，这一模式目前也存在某些还需探索解决的题目，如新城的财产发展动力大于老城、人口集聚功能明显强于人口疏解功能、新城对老城的依存大于自我依存等。
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三、武汉推进新城区高质量发展的路径选择
我们认为，武汉市目前在推进新城区发展方面应采取建设新型多中心城市的模式，即坚持新老城区协调联动，以老城区转型升级和新型城镇化两大战略为抓手，不断优化和提升老城区城市功能的同时在新城区打造新的城市多功能增长极，通过推进产城融合和加强生态环境建设，实现城市长期健康快速发展。之所以选择这种模式，主要理由有三点：
一是天然基础使然。武汉老城区被长江和汉水分别为汉口、汉阳和武昌三个鼎立的中心，并且彼此之间历史地形成了一种分工协作、功能互补的发展格局，从而具备建设多中心城市的天然基础和上风。
同时，武汉版图区划呈现中心小、四角大的放射态；相比之下，北京等城市构建城市环线的覆盖范围有限，中心城区对四角的辐射存在很大范围。而且，武汉的四角根本上已经形成了四大增长极，特别是光谷地区已经具备成为城市新中心的条件，因此，构建多中心城市格局符合武汉的一般发展趋势。
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二是发展规律使然。分析国内的经济发达城市可以发现，多中心城市是未来城市建设的普遍发展趋势。以深圳为例，1983年时它包括深圳经济特区与宝安县两部分，1990年为罗湖、福田、南山、宝安四个单元，今天的深圳则包含10个单元区以及深汕合作区。可见，改革开放40年，深圳逐渐形成了典型的多中心城市。
再看上海，《上海2020总规》决定取消卫星城，并首次提出了“郊区新城”的概念；《上海2035总规》则设定了建设环球城市的目标，明确提出要将位于重要区域廊道上的发展基础较好的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城，培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市，上海个郊县（郊区）大多履历了卫星城-郊区新城-独立新城的历史演变，所承担的角色和承载的功能日益重要。
武汉的发展应该借鉴深圳、上海等地模式，提前谋划，弯道超车，注重随机应变、因势利导，建立功能互补、产城融合、协同发展的多中心城市，构建长江中游城市节点，打造国家中心城市的示范性新城。
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三是战略格局使然。党的十九届五中全会提出要坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。按照这一战略要求，湖北省委相应提出了着力构建“一主引领、两翼驱动、全域协同”的区域发展布局。武汉市委则提出加快构建“主城做优、四副做强、城乡一体、融合发展”的空间发展布局。
可见，省市两个层级的战略部署都强调武汉要构建在中心城市和主城区引领下的城市群，实现新老城区之间协调发展格局。
因此，武汉的城市发展目前有两个互补互促的战略重点：一是主城要“做优”，即中心城区以两江四岸为核心，推动三镇聚合均衡发展；二是四副要“做强”，即加快建设光谷副城、车谷副城、临空经济区副城、长江新区副城。
值得强调的是，武汉市“十四五”发展规划提出的“三镇四城”目标，与多中心城市建设不谋而合。实现城乡一体、融合发展，不断加强主城与副城、副城与副城之间的协作联系，再加上武汉构建“1+8”城市圈，实现1小时通达，都非常符合多中心城市架构下的发展战略布局。
此外，武汉市提出的打造12分钟文体圈、15分钟社区便民商业生活圈、10分钟医疗急救圈等建设目标，也只有在形成多中心城市发展格局下才能有效实现。
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四、推进新洲区高质量发展的对策建议
武汉市委明确提出，新洲区十四五时期要以建设港口型国家物流枢纽示范城市、武汉国家航天财产基地两大国家战略为引领，着力发展中国星谷，打造长江新区副城；要把长江新区发展成为继东湖高新区之后，省市高点对标和重点打造的高质量发展新引擎和湖北样板。
由此，贯彻新发展理念，融入新发展格局，以阳逻国际港和国家航天财产基地为核心高标准建设长江新区，打造中部地区全方位高水平对外开放大平台，构建中部地区“双循环”新发展格局的重要支点，已成为新洲区寻求高质量发展的根本目标。从多个方面来看，新洲区都具备实现这一高质量发展目标的有利条件。
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一是区位条件优越。新洲区西靠武汉主城，南接光谷，东联黄冈，是武汉东进、光谷北上、振兴鄂东北的关键纽带区；拥有长江中游第一深水良港阳逻港，是华中地区的出海口、双循环的大通道、对外开放的新平台。
此外，武汉城市圈大通道的规划建设，大大促进了星谷、光谷的“双谷”联动；新建的双柳长江大桥有效促进了阳逻“水港”和武汉天河、鄂州顺丰“空港”之间的互联互通。
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二是财产基础厚实。阳逻国际港稳居国际内河航运港口第一方阵，已建成铁水联运一期，二期项目正全面开工；航天基地8平方公里产城核心区基础设施全面建成，火箭财产园建成并已投入使用，卫星财产园即将投入生产；武船总部整体迁入；世界500强正威国际集团签约入驻；万达集团继承投资深耕；港口金融商业、航天高新技术、新一代半导体和新材料、船舶制造和海洋装备等新兴财产雏形已显，财产基础日益厚实。
三是发展空间充足。阳逻开发区的核心区面积达到58.88平方公里，且目前产城融合发展的格局已初步显现。作为新城标杆打造的“阳逻之心”，已建成城市地下综合管廊、城市路网、生态廊道、生态公园，城市面积拓展10余平方公里。
此外，阳逻国际港建设项目覆盖面积65平方公里，武汉航天财产国家基地规划面积68.8平方公里，周边可开发面积高达上百平方公里，发展空间足以支撑武汉新中心的建设。
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四是战略谋划契合。新洲区委高点站位、高标谋划，建立了“四区一高地”的发展定位，并提出了“两大引领、三城联动、多点发力”高质量发展总体发展格局（包括“三城十镇百村”全域城乡格局、“强二大三亮一”的现代化财产格局、外联内畅交通+城乡一体基础设施格局），从而为新洲区的高质量发展划好了南图、奠定了坚固的基础。
然而，长江新区新副城建设绝非轻而易举，必须超前谋划，综合施策。具体而言：
一要加强顶层设计，高位推动。长江新区应定位为湖北省的特殊经济功能区。省级层面应制定公布《湖北省长江新区总体方案》并成立长江新区建设推进领导小组，建立定期调度工作机制，全面加强对长江新区改革发展的组织领导和工作指导；同时要组建长江新区建设工作专班，具体负责长江新区建设的统筹协调、整体推进和督促落实。
二要整合资源，统筹谋划。首先是要整合行政资源，在管理体制上实行省辖市管，成立武汉长江新区管委会，优化管理等职能，减少管理层级，实现扁平管理。其次是要统筹企业资源，科学公道调整岸线管理、港口投资建设等资源配置职能，以阳逻港为核心加快沿江港口整合升级、联动发展，加快推进流畅领域现代供应链体系建设试点。同时还应不断优化武汉东部江北沿江空间格局，预留充足的纵深拓展空间。
三要赋权提能，依法推进。具体而言，要赋予长江新区管委会规划土地、行政审批、财政管理、综合执法等省级管理权限。在城市规划和土地管理方面，可以参照四川省天府新区的做法，直接授予省级农地转用和规划审批等权限。武汉市则可比照国家级开发区制定长江新区管委会工作考核评价方案，报省委省政府批准后实施。
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四要系统规划，不断优化格局。要将湖北自贸区扩片至长江新区，建设阳逻国际自贸港。要构建铁水公空轨相互连通大通道，在核心区内规划建设长江新区京九高铁、沿江高铁交汇枢纽站，并同步推进轨道交通新港线、21号线二期建设，实现高铁、城轨无缝衔接。
要依托阳逻港港口物流区、铁水联运示范基地、阳逻综合保税区、公路中转中心、多式联运海关监管中心等5大核心设施，实现大通关，打造湖北自贸区主体功能区。
五要加大政策扶持力度，精心培育。特别是要支持长江新区大胆探索创新，全方位开展制度创新和机制改革；区内实行扁平化管理，大胆探索创新市场化等高效管理模式，以一流的制度和机制打造一流的营商环境和发展平台。
为此，武汉市应全方位对标国内先进城市（如上海自贸区临港新片区）的相关做法，尽快制定出长江新区管委会工作制度创新标准、任务清单及实在施路径图和完成时间表。
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<hr>[参考文献]
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周彩云，婧雯.中国典型城市新老城区协调度的测度与分析——以上海、广州、西安、天津为例}.现代城市研究，2018(4).
程书雄，何升望，刘慧，黄国元，施东喜.新洲：打造武汉经济新增长极.湖北日报，2019-10-18.
作者：高波 （中共武汉市委党校）
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